去年5月，發(fā)改委建立了首個(gè)國(guó)家部委層面PPP項(xiàng)目庫，第一批向社會(huì)公開推介了1043個(gè)項(xiàng)目、總投資1.97萬億元；第二批公開推介了1488個(gè)項(xiàng)目、總投資2.26萬億元。截至今年7月30日，全國(guó)各地推出的PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10170個(gè)，投資總額約為12.04萬億元。然而第二批推介的PPP項(xiàng)目簽約率明顯下滑，更重要的是，對(duì)于PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本和銀行都存有顧慮。記者在對(duì)PPP項(xiàng)目的投資梳理過程中發(fā)現(xiàn)：從承包商的角度看，國(guó)企、央企參與的相對(duì)較多，而民企則明顯占比較少。那么，到底民營(yíng)建企是如何看待PPP問題的呢?
民營(yíng)建企如何看待PPP？
目前ppp項(xiàng)目存在法律法規(guī)不健全，ppp項(xiàng)目運(yùn)作模式機(jī)制與管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足的問題。這也意味著只有政府與企業(yè)建立相互信任的機(jī)制，PPP項(xiàng)目才能夠真正發(fā)揮出應(yīng)有的功效。對(duì)于PPP項(xiàng)目，銀行希望背靠政府，政府希望讓企業(yè)自己融資。但項(xiàng)目的收益并不完全穩(wěn)定，這使得包括民營(yíng)建筑企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本存在投資顧慮。
“政府的公信力對(duì)企業(yè)來說更為重要。”上海某建設(shè)集團(tuán)的一位干部對(duì)本報(bào)記者說，“作為企業(yè)，在國(guó)家大力倡導(dǎo)PPP模式的環(huán)境下，十分愿意做出更多的嘗試。但是企業(yè)也有自身的發(fā)展限制，PPP項(xiàng)目需要長(zhǎng)期投資，而企業(yè)的流動(dòng)資金有限，對(duì)于沒有背景的民營(yíng)企業(yè)來說，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在太大。同時(shí)，因?yàn)橄嚓P(guān)機(jī)制沒有完善，導(dǎo)致后期因?yàn)槔鏍砍叮竞献麝P(guān)系的企業(yè)與政府很有可能會(huì)面臨合作終止，甚至于對(duì)簿公堂。”
同時(shí)，幾乎所有的《PPP合同》中均保留了政府提前付費(fèi)的權(quán)利，并且絕大多數(shù)政府不提供任何補(bǔ)償，導(dǎo)致無論是發(fā)起人和投資人都面臨政府提前付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，且金額、時(shí)點(diǎn)基本無規(guī)律可循，這對(duì)企業(yè)來說十分被動(dòng)。
江蘇龍信建設(shè)集團(tuán)副總張志軒向記者表示，PPP前期投入巨大，后期的不確定性使得民企望而卻步。尤其，前些年的BT模式也是“當(dāng)紅炸子雞”，眾多民企紛紛投入人力、物力、財(cái)力。然而因?yàn)轫?xiàng)目資金事后支付，許多地方政府不顧本級(jí)財(cái)政的實(shí)力，采取“用明天的錢干今天的事，用別人的錢干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績(jī)，搞形象工程。結(jié)果不僅造成了地方債務(wù)高筑，也使做BT項(xiàng)目的企業(yè)無法獲得收益，最終2012年底BT模式被中央有關(guān)部門叫停。因此，民企如今對(duì)PPP模式仍然存在一定的戒備心理。
江蘇中億豐建設(shè)集團(tuán)PPP研究中心負(fù)責(zé)人莫呂群在接受采訪時(shí)說：“最初，國(guó)家部委倡導(dǎo)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目獲取合理收益（之前常說的合理年回報(bào)率大致是8%~10%），但由于地方政府職能也未轉(zhuǎn)變，強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)PPP項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)，很大程度壓縮社會(huì)資本方利潤(rùn)空間，甚至將回報(bào)率作為競(jìng)標(biāo)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，要求最低價(jià)中標(biāo)；國(guó)企、民企競(jìng)爭(zhēng)激烈，甚至?xí)霈F(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，年回報(bào)率5%甚至全生命周期5%的項(xiàng)目都成為“香餑餑”，不擇手段搶占項(xiàng)目資源。要逐利卻沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的民企只能保持觀望態(tài)度。其實(shí)，這種混亂市場(chǎng)行為接下來項(xiàng)目真正實(shí)施埋下隱患，可能會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)（如反復(fù)扯皮談判）、公共產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平得不到保障。”
企業(yè)依靠銀行 銀行更重盈利
基于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、回報(bào)低，對(duì)民企而言適用的融資渠道只有銀行。目前只有國(guó)開行與農(nóng)發(fā)行兩家政策性銀行出臺(tái)政策支持PPP項(xiàng)目。但在放款時(shí)，所有銀行都有非常嚴(yán)格的要求與程序，最基本的就是要求項(xiàng)目必須規(guī)范。有些項(xiàng)目未入庫、沒有物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證報(bào)告、沒有獲取納入財(cái)政預(yù)算的人大決議，甚至從根本上立項(xiàng)就不合規(guī)等原因，都極大地影響了社會(huì)資本方從銀行獲取項(xiàng)目融資。再加上民企較國(guó)企而言“身單力薄”，PPP項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)有限追索，銀行要求民企做連帶責(zé)任擔(dān)保來增信。融資難更加凸顯。對(duì)民企而言，增大了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)打擊到其參與項(xiàng)目的積極性。
興業(yè)銀行日前表示，該行與福建省財(cái)政廳共同發(fā)起設(shè)立的“福建省政府和社會(huì)資本合作（PPP）引導(dǎo)基金”，有望于近期召開第一屆理事會(huì)，正式啟動(dòng)該基金的運(yùn)作。該基金規(guī)模200億元，期限10年，重點(diǎn)投向于納入福建省級(jí)PPP項(xiàng)目庫且通過財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目。據(jù)悉，這200億元基金規(guī)模中，福建省財(cái)政廳和興業(yè)銀行分別出資20億元，為劣后級(jí)合伙人。
“PPP引導(dǎo)基金將增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，吸引更多的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。同時(shí)，基金管理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化運(yùn)作和咨詢服務(wù)，也能確保相關(guān)項(xiàng)目推廣運(yùn)用規(guī)范有序，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府推廣運(yùn)用PPP模式的積極性。”興業(yè)銀行投資銀行部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
PPP項(xiàng)目二級(jí)市場(chǎng)和退出模式
民企自身在PPP項(xiàng)目投資中的問題，張志軒提出了自己的一些看法。第一是認(rèn)識(shí)屏障。很多社會(huì)資本和民營(yíng)企業(yè)對(duì)于法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)仍處于模糊不清階段，一些地方企業(yè)甚至于將PPP簡(jiǎn)單的等同于新的融資渠道。第二是技術(shù)能力屏障。對(duì)于地方民營(yíng)企業(yè)，地鐵、軌道交通等部分領(lǐng)域市場(chǎng)化程度不高，有實(shí)力、具備對(duì)外投資運(yùn)營(yíng)實(shí)力的企業(yè)十分有限，國(guó)內(nèi)多數(shù)大型基建項(xiàng)目的承接方還是由國(guó)企所主導(dǎo)。第三就是信任屏障。這是是PPP項(xiàng)目總體價(jià)值中的一個(gè)重要組成部分。
龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司投資部副總經(jīng)理章貴棟在其《淺談PPP項(xiàng)目二級(jí)市場(chǎng)和退出模式》中提出PPP需要的關(guān)注的三大問題：一是投資者需要區(qū)分PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流蘊(yùn)含的不同屬性。二是需要關(guān)注PPP項(xiàng)目股權(quán)投資人面臨的障礙。從目前的實(shí)踐來看，發(fā)起投資人在進(jìn)行PPP項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓之時(shí)可能會(huì)受到公共部門和債權(quán)投資人的限制。三是PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流資產(chǎn)證券化的前景仍然面臨一系列挑戰(zhàn)，包括對(duì)發(fā)起人缺乏足夠吸引力和ABS產(chǎn)品投資人面臨較大的不確定性。
就此問題，本報(bào)記者采訪了北京市中倫律師事務(wù)所上海分所的專家律師周月萍。針對(duì)PPP項(xiàng)目落地前民企和政府方因各自利益發(fā)生糾紛現(xiàn)象，周律師認(rèn)為，若以中選社會(huì)資本（民企）與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府方）簽署《PPP項(xiàng)目合同》作為PPP項(xiàng)目正式落地的標(biāo)志，在項(xiàng)目落地過程中民企和政府方的利益融合與沖突最主要集中在響應(yīng)投標(biāo)和確認(rèn)談判兩個(gè)階段。民企提交投標(biāo)文件響應(yīng)政府方的采購行為，是對(duì)政府方設(shè)定的“合理收益”的基本認(rèn)可，是雙方利益點(diǎn)融合的體現(xiàn)；而確認(rèn)談判階段，是民企就雙方的利益偏差提出的修正訴求，屬于雙方利益博弈的過程。在確認(rèn)談判階段民企和政府方面就各自利益發(fā)生沖突，屬于正常現(xiàn)象，也是“好事情”，相當(dāng)于雙方把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提前暴露，利于雙方尋找利益共同點(diǎn)、采取風(fēng)險(xiǎn)防范及應(yīng)對(duì)措施和促進(jìn)項(xiàng)目后期的順利實(shí)施。
周律師站在企業(yè)角度提醒部分已經(jīng)參與PPP項(xiàng)目投資或者準(zhǔn)備參與投資的民營(yíng)建企，“基于國(guó)內(nèi)尚無真正實(shí)現(xiàn)投資退出的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)大多PPP項(xiàng)目側(cè)重投資人前期介入機(jī)制、缺乏對(duì)項(xiàng)目退出機(jī)制的重視態(tài)度。項(xiàng)目投資人在作為社會(huì)資本方擬參與響應(yīng)PPP項(xiàng)目采購的，除看中項(xiàng)目收益情況、付費(fèi)來源及保障因素外，還應(yīng)當(dāng)注重投資如何退出（包括正常投資退出和特殊情況下提前退出）的架構(gòu)設(shè)計(jì)因素，以最大限度降低投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府方而言，應(yīng)當(dāng)明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。”
記者日前從上海市政府官方網(wǎng)站了解到，上海發(fā)布了《上海市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，對(duì)上海市推廣PPP模式在操作流程、合作模式以及監(jiān)督管理等方面加以規(guī)范，提出“建立合理的投資回報(bào)機(jī)制”。同時(shí)《意見》對(duì)“退出機(jī)制”作出考量：設(shè)計(jì)合同條款時(shí)，要明確退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵內(nèi)容和退出路徑。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，行業(yè)主管部門或相關(guān)單位要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。《意見》還明確了PPP實(shí)際操作中的三種模式，并具體提到“轉(zhuǎn)變職能、平等合作”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享”、“依法合規(guī)、公開透明”等6條基本原則。此次《意見》的出臺(tái)，或許能為民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目的投資帶來新的前景。
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